土地管理法修一条而牵全局
土地管理法修一条而牵全局
2012年11月底，有媒体披露，国务院已原则通过土地管理法修正案草案，其内容是提高对农民集体所有土地征收的补偿数额。相关报道甚至有板有眼地称，提高额度可能至少为现行标准的10倍。一时间，这条消息不胫而走，成为坊间热议焦点。
一个月后，随着修法草案正式提交全国人大常委会初审，“10倍”之说被证明只是一种猜测，但修法草案对现行征地补偿制度革命性的改造，却展示了更为丰富的意味。
此次修法行动，既是维护农民最核心利益的一次制度化努力，也被看作是试图中国社会最尖锐矛盾的一剂“解药”。
2010年1月7日，200多名手持棍棒、砍刀的壮汉，杀气腾腾地闯入江苏邳州市河湾村，欲强行征用该村耕地，闻声前来护地的百余名村民在寡不敌众的抵抗中，一死一伤。事后，当地还动用防暴警察抢尸，导致愤怒的村民集体上街。该事件最终引发高层震动，相关调查表明，自2003年以来，河湾村仅有的三千多亩耕地，已被当地以“租用”名义强征了20福州市机构养老费用建厂房，而农民得到的补偿款仅为每亩每年1000元，且时有拖欠。
违规征地，低价补偿，权力与资本联手掠夺农民利益，动用警力、城管甚至黑恶势力强征乱占邳州血案几乎集中了征地悲剧的所有标签，但它揭开的，只是冰山一角。
伴随着工业化、城镇化的引吭高歌，大量农村土地在“圈地运动”的狂潮中不断沦陷，而无数农民失去土地这一命根子后，并未因此获得公平的回报。国务院发展研究中心的一份调查显示：征地之后土地增值部分的收益分配，开发商拿走40%至%，拿走20%至30%，村级组织留下25%至30%，而农民得到的补偿款仅占5%至10%。
这种利益分配的极端不平衡，被形象地比喻为开发商和地方“吃肉”，失地农民“喝汤”。以湖北长阳永和坪征地为例，支付给农民的补偿款仅为10万，而挂牌出让却令进账1.1亿，其差价相当于该县一年半的财政收入。而在现实生活中，一些地方低价征地高价卖出的差价，往往达到数十倍甚至百倍以上。由此足以解释一些地方竭尽全力从农民手中夺地的原始冲动，也不难窥见其与开发商、村干部等携手巧取的利益输送。
在这场“低进高出”的不公平“游戏”中，开发商赚得盆满钵满，地方撑起“土地财政”，基层官员博取“政绩”，一些出卖农民利益的村干部一夜暴富，而无数失地农民只能依靠可怜的补偿款勉强维生，陷入“种田无地、就业无岗、保障无份”的绝境，甚至走投无路之下，被迫踏上告状的艰途。
早在2006年就有统计表明，当时我国失地农民数量已达2000万人，且以每年至少100万人的规模递增；另据国家局统计，%的群体性事件与土地有关，每年因征地拆迁引发的纠纷已达400万件左右。
近年来发生在广东乌坎、云南昭通等地的件震动社会，其导火索无不源自征地矛盾。而面对暴力征地的血腥之势，一些无力抵抗的失地农民，甚至选择了以命抗争的惨烈方式。
普遍的共识是，征地问题，以及由此引发的社会不公、民怨沸腾，已经演变成影响社会稳定的高危因素，甚至是一个极其严重的政治问题。
从制度层面检讨，法定征地程序不完善、补偿标准不合理等等，是导致当下征地危局的一大根源。
其中，涉及征地补偿制度最为关键的法律规定，是现行土地管理法第条。该法条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿”“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费”“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍”。
首先，与“原用途”挂钩且按年产值倍数补偿的原则，回避了土地区位、供求关系等因素，忽略了土地对农民的就业和保障功能。而产值不高的农地“原用途”，意味着失地农民所获补偿极为有限，却无法从转向“新用途”后的土地增值中获益。与此同时，同样一块土地，农民只能按“原用途”获得每亩数万元的低廉补偿，地方却能按“新用途”以每亩数十万元甚至数百万元的高价，这种双重标准所形成的巨大价格“剪刀差”，也为农民心理失衡、征地冲突频发埋下了祸根。
而“30倍”的补偿上限，则暴露了标准偏低、规定过死的弊端。基于农地产值相对不高、生活成本日益上涨的现实，即使依此标准足额补偿，也难以保障失地农民的未来生存和发展。而维持农民30年生计的理论假设，也无法回答一个悬念：30年后，失地农民何以为生？
这样的限制，决定了补偿标准的调整必定远远赶不上地块价值的涨幅。统计显示，19年至2005年十年间，全国土地出让价格平均上涨了3.6倍，而征地补偿标准仅提高了0.5倍。
更大的危险在于，“30倍”的补偿上限，也为克扣农民权益提供了“合法”空间。一些地方本能地选择“就低不就高”，尤其是在财政吃紧时，更是以此尽量压低补偿标准、削减补偿金额。另一方面，因征地难度不断加大等因素，不少地方的征地补偿已突破了“30倍”的法定上限，尽管有利于农民权益，却难免“违法”之嫌。
多年以来，围绕土地管理法的修法呼声不断，而第条所设计的征地补偿制度，更是成为质疑的焦点。
也正因此，早在三年前就已启动的土地管理法修改，最终将第条列为首要的修法突破口，以优先解决矛盾最为尖锐的征地补偿问题，而其它涉及土地管理制度的改革议题，则留待未来条件成熟时再行修法。
2012年12月24日，“只修第条”的土地管理法修正案草案提交十一届全国人大常委会第三十次会议初审。但修一条而牵全局，社会期盼已久的征地补偿制度改革，正是由此迎来了历史性拐点。
土地管理法修法草案的首要变化是，删除了现行法第条所规定的“按照被征收土地的原用途补偿”和“30倍补偿上限”等内容，并明确规定：征收农民集体所有的土地，应当“给予公平补偿，保证被征地农民原有生活有改善、长远生计有保障，维护被征地农民的合法权益”。
上述规定最关键的字眼是“公平补偿”，这一原则的确立，既是保护农民权益的法律承诺，也是未来征地补偿制度转型的核心标志。
公平补偿，也是大多数市场经济国家土地征收补偿所遵循的基本原则，尽管各国对此有公平补偿、正当补偿、公正补偿、合理补偿、充分补偿等不同表述，但其总体要求都是按照土地被征收时的市场价格或者附近同类土地的市场价格补偿。
但中国的特殊性在于，农用地按照宪法和法律规定禁止直接买卖，因而无法用市场价格进行评估，“公平补偿”也不能简单地理解成按照市场价格补偿。此种情形下，“公平补偿”成了一个极具弹性的概念，而能否真正落实这一原则，就在于如何细化其内涵和标准。
在农村土地市场尚未形成的现阶段，公平补偿原则究竟如何体现？立法机关有关人士指出，在土地补偿标准上，既要考虑被征收土地原用途年产值的因素，又要综合考虑土地区位、供求关系、经济社会发展水平等多种因素，特别是被征地农民社会保障的因素；在住房及地上附着物的补偿上，遵循市场原则；在补偿效果上，要保证被征地农民原有生活有改善、长远生计有保障。
与“公平补偿”原则相呼应，修法草案将征地补偿的具体内容由三项扩充为五项，即在土地补偿、安置补助、青苗和地上附着物补偿的基础上，明确增加了社会保障费用和村民住宅补偿。
征地对于农民而言，失去的不仅是土地，也是生活的可靠来源。有调查表明，按照现在的物价消费水平，征地补偿款在非常节约的情况下最多只能维持6年。失地农民因缺乏后续保障，迅速陷入生活、就业、养老等困境，不在少数。这也是许多农民恐惧征地、征地的一个重要原因。
2007年出台的物权法，已经明确规定征收集体土地，应当依法“安排被征地农民的社会保障费用”。土地管理法修法草案的相关改进，可谓与之一脉相承，更有专家建议，未来应进一步完善社会保障法，将失地农民纳入社会保障范围。所有这些制度推进都意味着，征地补偿正在从“一次性补偿”转向“性保障”。
事实上，对于“公平补偿”的理解和创制，很大程度福建龙岩基本养老金偿的改革实践。近年来，一些地方的土地征收之所以平稳进行，没有引发大规模的潮，根本原因就在于，失地农民不仅能获得及时、合理、公平的补偿，而且能享受“养老有保险、就业有培训、创业有辅导”等福利待遇，生活改善，后顾无忧。
反过来，公平补偿原则在法律层面的确立，在拆除不合理制度栅栏的同时，也为类似改革提供了合法基础和广阔空间。
可以预见，随着未来农村土地市场日趋发育成熟，公平补偿原则的界定将进一步融入市场化色彩，但不管如何演变，土地收益向失地农民更多倾斜的时代大势，不会、也不应逆转。
“补偿资金不落实的，不得批准和实施征地”，是土地管理法修法草案备受的又一制度设计。
普遍认为，这一规定针对的是普遍存在的“未补偿先征地”现象，尤其是阻击拖欠、挪用、截留补偿款等侵犯农民权益的行为。
在现实生活中，征地对农民权益的伤害，不仅表现在补偿标准偏低，而且还存在补偿款不能及时、足额到位等问题。一方面，一些地方通过“圈地”建立了各种开发区、工业园区，并以“零地价”等所谓的优惠清远市养老院进驻，但又无钱补偿失地农民，只好千方百计压低补偿，拖欠成风。另一方面，一些有权掌控补偿款分配的部门、官员以及村干部，出于利益本能甚至贪心私欲，常常从中层层挪用截留，导致本就低廉的补偿款，到了农民手中更是所剩无几。
颇为典型的一个案例是，长江中游某省建设一条高速公路时，对于应当支付给农民的征地补偿款，省建路指挥部截留了8万元，市指挥部截留了12万元，区截留了1.3万元，有关乡镇拨付到被征地村组时又截留了11万元。四级克扣下来，共截留了%的补偿款，真可谓层层剥皮，逐个抽油。
另据2010年的统计，在该年的土地市场治理整顿中，全国清理出的拖欠、截留、挪用农民征地补偿费，高达1亿元。
大量件亦由此而起。比如2010年7月，苏州市高新区通安镇连续数日出现村民大规模聚集事件，镇政府被占据，甚至上万人阻断交通，当地不得不调派近千名特警和防暴警察，才将事态平息。而此恶性事件的起因，正是村民怀疑征地补偿款被政府官员克扣，屡屡投诉却无回音。
失地农民难以获得足额补偿，甚至被大肆克扣，在很大程度上还与补偿费的分配、发放机制有关。征收主体并非直接对农民个体进行一对一的补偿，而是中间要转几道手，这就为截留、克扣现象提供了空间，导致“县扣留”“乡扣留”“村扣留”甚至贪官私分现象屡屡发生。
尤其是农村集体组织的内部分配，更是问题丛生。现行法律所规定的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费三项征地补偿费用，除了最后一项明确属于农民个人外，前两项都归集体所有，由集体经济组织进行分配。由于缺乏统一标准，常常只有极小比例发放到农民手中，绝大部分都被集体甚至个别村干部截留。这是一些地方看似征地补偿款项已经到位、农民实际收益却大大缩水的症结所在。
但改革信号已经出现，国土资源部2012年1月就下发通知，要求省级政府制定完善征地补偿费的分配办法。在此基础上，应支付给被征地农民的补偿安置费，直接支付给农民个人，不再通过乡、村等环节支付，以防止截留、挪用等问题。
而此次土地管理法修法草案写入“补偿资金不落实的，不得批准和实施征地”，标志着将在法律层面进一步强化被征地农民的机制。有专家进一步指出，未来还应设计账户单列、专款专用等具体办法，以推动这一机制更好地运作起来。
如何才能落实公平补偿原则？土地管理法修法草案给出的答案是：“征收农民集体所有的土地，应当依照合法、公正、公开的原则制定严格的程序。”
这一规定的主旨，当是以程序正义制约征地行为。而程序正义的缺失，正是许多征地悲剧的根源所在。
2010年，河北广平县为了所谓“三年大变样”的政绩目标，仅用10天时间就完成了万平方米的征地拆迁任务，导致一千多户民众的房屋被拆、土地被征用，且均未签订补偿协议、实施妥善安置。
不事先取得民众的同意，不确定合理的补偿标准，以超常速度强征蛮拆这是非常典型的违背正当程序，在强悍的公权力量面前，民众权益极为脆弱。
尽管相关法律对征地问题规定了告知、确认、听证等程序制度，但事实上，农民在征地利益博弈中的话语力量极其微弱，参与程度也非常有限。一些地方既不公开征地信息，也不听取利益诉求，许多农民不知不觉间便痛失土地。另一方面，在现行体制下，农民无法直接参与征地补偿议价，谈判筹码实际上掌握在村委会甚至个别村干部手中，大量迎合政府意图的暗箱操作，以及出卖农民利益的腐败交易，正是由此而生。因征地纠纷而揭开村委会腐败的乌坎事件，便是其中的明证。
程序正义缺失的又一表征是，我国长期没有建立起合理、通畅的土地纠纷裁决救济制度。权益受损的失地农民无论多么执著和顽强，在权力和资本的利益同盟面前都显得势单力薄。当他们向上级政府投诉时，收获的往往是权力庇护的苦果。而当他们向法院求援时，又常常遭遇“不予受理”，或被一纸裁定踢回行政渠道。寻求公道无门的失地农民，只能被逼踏上充满荆棘、成本高昂、效率低下的群体之路，甚至不惜采取非理性的极端抗争手段。
正因此，土地管理法修法草案明确征地“应当依照合法、公正、公开的原则制定严格的程序”，意义深远。但这仅仅是一条原则性规定，如何依据这一原则，细化并严格征地程序，设立对违法违规征地的行政问责制度，以加强对政府征地行为的规范和约束。同时保障农民的知情权、参与权、话语权，打通行政复议、行政诉讼等权利救济途径，以维系土地利益博弈的公平底线，乃是未来的紧迫议题。